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地方人大中的地域代表现象探析 ——基于五省市人大代表建议的内容分析
2020年09月18日 09:17 来源:《开放时代》(广州)2020年第2期 作者:左才 张林川 潘丽婷 字号
2020年09月18日 09:17
来源:《开放时代》(广州)2020年第2期 作者:左才 张林川 潘丽婷
关键词:人民代表大会制度;代表建议;分配政治;政治代表;地域代表

内容摘要:

关键词:人民代表大会制度;代表建议;分配政治;政治代表;地域代表

作者简介:

  内容提要:本文试图探析在中国地方人大中是否存在地域性代表及其相关因素。通过收集和分析2017年国内五省市人大收到的近四千条代表建议,发现在地方人大代表的履职行为中,一定范围内存在从整体资源中为选区争取利益的现象。进一步回归分析的结果显示:来自经济发展水平相对较低的地区的代表,更倾向于提出地域性建议;由代表联名提出的建议更可能是地域性建议;担任地方党政领导职务的省市人大代表,在提出建议时更倾向于提出地域性建议。上述实证发现对中国地方人大地域性代表的实现机制提供了初步启发性证据,也有助于丰富我们对非竞选体制下的政治代表性和回应性机制的理解。

  关 键 词:人民代表大会制度;代表建议;分配政治;政治代表;地域代表

  项目基金:本文受到教育部人文社会科学研究青年基金项目(17YJCZH278)的资助。

  作者简介:左才,复旦大学国际关系与公共事务学院;张林川,美国杜克大学政治学系;潘丽婷,复旦大学国际关系与公共事务学院。

  一、导言

  立法机关的核心功能之一就是政治代表(political representation)。①“联系选民,代表选民”,开展选区服务是各国议员的重要职责之一。政治代表的二分模型强调两类委托主体对议员(代理人)行为的影响,第一个委托主体是政党,政党代表模型中的议员主要被认为是政党成员,代表其所属政党及政党代表的选民在议会开展活动并影响政策制定;第二个委托主体是选区选民,地域代表模型中的议员主要是一个有限地域内,即选区中居民的代理人。无论在何种政治制度的国家,这两类委托主体对议员代理行为均存在影响并互相竞争。选举制度和选区选民利益的分布等因素关系着这两类主体影响力的强弱。比如,在多数决制下选举产生的议员,与基于政党名单的比例代表制相比,由于其政治生涯相对来说更受选区选民的影响,因而其代表行为会更多地反映选区地域的利益(geographic or dyadic representation)。不过,在选区选民利益异质化程度较高的情况下,议员会更多地代表和回应政党关切(partisan representation),对选区的中间选民的回应减少。(Bailey & Brady,1998;Gerber & Lewis,2004;Harden & Carsey,2012)近些年,比较政治学领域的学者开始关注在政党主导型议会中地域代表的存在原因和发生机制,②关于中国人大制度的研究也发现了地域代表的广泛存在(Kamo & Takeuchi,2013;Manion,2015;Truex,2016)。本文通过探讨中国地方人大地域代表的分布模式,对上述关于政治代表的比较政治学理论和相关争论贡献新的实证发现和理论进路。

  议员关注的议题分为普遍性议题和特殊性议题:前者关注公共政策,如国家安全政策、宏观经济政策和社会福利保障等;后者与之相反,其受益者或影响对象只限于少部分人群。在竞选连任的驱动下,议员通过支持特殊性议题为其选区争取特殊利益以赢得选民支持,即所谓的“猪肉桶政治”(pork-barrel politics)。这类利用公共资源为选区争取特殊利益的“分配政治”(distributive politics)现象虽广为诟病(Lee,2005),但确是基于地理选区的选举制度下的必然产物和实践民主的理想方式。③议员既要考虑整体利益,又要回应选区选民的诉求,因此,在整体和部分、普遍和特殊之间,始终存在一种张力,这在任何施行代议制度的国家都不例外。从制度供给方面来看,不同版本的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)都明确将“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务”列为人大代表的义务之一?!洞矸ā返?8条规定:“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。建议、批评和意见应当明确具体,注重反映实际情况和问题”。因此,人大代表履职过程中存在地域代表的现象可以视为与正式制度的内涵相一致。然而,在实践中,各省人大常委会的“重点督办建议”基本都是“公共利益建议”,这反映出普遍性议题更受人大常委会的重视。制度安排提供的这种空间有助于人大代表因地制宜地灵活开展工作,也为理论研究提供了观察和分析行为差异的绝佳机会。

  本项研究通过收集五省(直辖市)人大(以下简称“五省市人大”)的官方网站公布的2017年提出的3738条人大代表建议,以及3694名五省市人大代表信息,利用词频—逆向文本频率算法(Term Frequency-Inverse Document Frequency,以下简称“TF-IDF”)和有监督的机器学习方法④对建议内容的主题以及所涉地域范围进行编码,进而将代表建议分为公共利益建议与特殊利益建议两类。接下来,通过多层逻辑斯蒂回归分析检验关于人大代表争取特殊利益进行地域代表的假设,笔者发现:来自经济发展水平相对较低的地区的代表,更倾向于提出争取地方特殊利益的地域性建议;由代表联名提出的建议更可能是地域性建议;担任党政领导职务的代表,在提出建议时倾向于提出地域性建议。

  本项研究的贡献在于:第一,已有研究对人大代表建议进行较大规模的跨省份的数据统计与定量分析相对缺乏,而本文在这一方面有所贡献,有助于丰富我们对人大代表履职行为及特征的认识。第二,本项研究提出了一个新的代表建议分类方法,即先将代表建议根据涉及范围分为公共利益建议与特殊利益建议,再将特殊利益建议根据所指涉的不同的特定对象继续细分。运用这个分类框架,除了探究本研究所关注的地域性建议之外,还可以用于探究其他类型的“分配政治”现象。第三,学者往往较为关注西方竞选体制下立法机关成员的行为,相对忽视了非竞选体制下代议机关组成人员表达特殊利益的偏好。通过本研究,有助于丰富我们对不同政体下“政治代表性”和“回应性”等问题的理解。

  全文结构如下:文章第二部分在回顾研究中国人大代表的履职行为以及人大政治代表的相关文献的基础上提出研究假设;第三部分介绍本项研究的方法和数据;接下来,引入对代表建议的分类框架,并呈现不同类型代表建议的地域分布特征以及与建议主题的关联程度;之后,进一步分析可能影响代表提出地域性建议的因素,检验第二部分提出的假设;最后,对整个研究进行总结。

  二、理论与假设

  在分配政治的文献中,学者强调选举制度、国会内部的具体运作制度、选区特性、议员的资深程度等因素对议员为选区争取特殊利益这一行为偏好的影响。⑤对中国人大代表的代表行为研究多从履职积极性与履职时的地域倾向两个维度展开。在履职积极性方面,部分学者从“人大代表的角色认知”这一角度出发,发现在积极履职的人大代表中,存在着“谏言者”这样的角色认知,选择承?!摆裳哉摺苯巧娜舜蟠砘崽婷裰谙蛘岢龊虾跚槔淼囊笠约岸韵中姓叩呐澜ㄒ?。(O'Brien,1994)并且,基层人大代表会把自己视作自下而上反映情况的代表,而不仅仅是政党的代理人。(Manion,2014)全国人大代表活跃在许多具体的领域,力图解决许多实际的问题,但是有意避开政治改革等复杂领域。(Truex,2016)另一部分文献则着力于探讨人大代表的身份特征与履职行为之间的关系。在职业背景方面,赵英男认为地方人大代表会根据职业属性把自己视为“企业家代表”或“农民的代表”等。工人和农民代表更多地扮演民意反映者和监督者的角色,知识分子和干部代表更多扮演政策提供者的角色,企业家代表则更多地关注经济等相关问题。(Cho,2003)对于身为官员的人大代表,实证数据显示其履职的积极程度较低,较少会提出议案和建议。(杨云彪,2006;黄冬娅、陈川慜,2015)而在非官员代表中,企事业单位的管理人员、民间组织的管理者和专业技术人员是较为积极提出议案的群体。(何俊志、刘乐明,2013)除了职业背景,代表个人的性别、年龄、学历、党派身份也与履职积极性相关:女性、年龄较大、学历较高,以及非中共党员的人大代表提出议案数量更多,履职更加积极。(何俊志、刘乐明,2013)

  在履职时的地域倾向方面,学者发现地方人大代表具有持续的表达地区事务,为所在地区争取利益的偏好,且越来越积极地利用提建议和议案的机会为选区或选举单位解决实际问题。奥斯卡·阿尔门(2008)从“地域归属感”的角度来解释这种行为和偏好背后的原因。他认为,人大代表基于地域区划被分成一些代表团和代表小组,这种划分创造了一种归属感。并且,通常这些代表也有共享的利益,所以来自同一个地方的人大代表经常共同参与提交有利于个人所属地域的议案和建议。墨宁(Manion,2008)发现在基层人大选举中,人大代表单纯依靠政党的支持并不能确保当选,还需要尽可能赢得选民的支持,地方人大的地域代表性与这种具有一定竞争性的选举激励有关。更主要的是,在干部选拔和晋升中对社会稳定这一工作绩效的重视使得地方信息尤其珍贵,而地方人大代表在基层信息收集和传递中发挥着重要作用,因此,地方党委在组织和制度实践层面支持和鼓励人大代表反映地方的实际问题,人大代表履职中的地域倾向是制度设计的结果。(Manion,2015)国内学者则认为地方人大常委会和地方政府往往会动员和组织人大代表表达地方发展需求,从而催生了代表建议中地域利益的表达,并且“欠发达地区的代表团的代表地方性利益表达偏好一般比发达地区利益表达偏好更强烈”(李翔宇,2015)。

  假设1:来自经济发展水平相对较低地区的人大代表,更倾向于提出地域性建议。

  在中国,省级财政往往通过转移支付和政策扶持的方式,对区域内的各地区资源予以宏观统筹分配,下级通过各种渠道争取上级资源的现象比较普遍。人大代表在提出争取地方特殊利益的相关建议时,常?;崽峒啊安普研枰霞吨С帧焙汀敖饩銮蚍⒄共黄胶狻钡茸盅?。经济发展水平较低的地区,财政分配不合理、不匹配的情况往往更多,向上争取资源的需求和动机更强烈。因此,一个逻辑上合理的推断是,经济发展水平与代表争取特殊利益的偏好之间存在相关关系。

  假设2:由代表联名提出的建议更可能是地域性建议。

  人大代表在提建议时,可以单独提出,也可由多位代表联合提出。我们假设,联名提出的建议更可能是地域性建议:首先,基于一致的“地域归属感”,地域性建议更容易获得来自相同地域、不同背景的人大代表的共同支持;其次,多位代表提出建议时,表明反映的问题具有一定的普遍性,有更多的共识要求改变现存的问题,向政府传递的信号更强烈,更有可能被政府关注并得到及时有效的处理。因此,相较于普遍性议题,地域性建议更需要通过联名提出的方式才能获得政府的关注与回应。

  假设3:担任地方党政领导职务的代表,更倾向于提出地域性建议。

  已有研究发现,官员人大代表,由于拥有其他参政渠道,相对来说,提出议案与建议往往并不积极。但在履职时,作为地方党政领导干部的官员可能相较于非官员代表有着更强的地域倾向?!氨拧蔽胤秸√厥饫娌⒉唤鼋鲋赶蛉舜蟠碇涞牧岢鼋ㄒ?,也同样指向地方人大与地方政府之间的合作。(李翔宇,2015)代表建议反映的不仅仅是代表的心愿,也反映了下级地方政府的意志。作为地方行政长官的“一把手”,尤其是行政层级较低的“一把手”,在通过常规的行政体制渠道反映诉求无效时,可能尝试以省级人大代表的身份,通过省级人大这一渠道反映诉求。此外,如果来自同一地域的各行各业的代表试图共同提出建议,当地党政机关领导也天然地是最适合作为“主提代表”的人选。行政首长制和晋升锦标赛强化了地方党政“一把手”为地方代言谋利的动机。研究国外议员代表性的文献也发现行政职务这一职业属性对议员地域性代表有积极正面的影响。(Martin,2011)因此,笔者认为,具有党政机关“一把手”身份的官员代表,虽然在整体上可能并不会很积极地提出许多建议,但一旦作为主提代表提出了某项建议,则该建议有较大概率是为地方争取利益的地域性建议。

  三、数据与方法

  本文聚焦相对研究较少的由间接选举产生的省级人大代表,并充分利用信息公开的成果,突破以往相关研究局限于个别省份的数据限制,利用五省市人大代表建议的数据检验上述假设。本文的研究对象是人大代表提出的代表建议。相较于数量有限,专业知识要求更高,以立法为最终目的的代表议案,代表建议的数量更多,形式多样,内容丰富,并更能反映代表的自主观念。随着政府信息公开程度的提高,对代表建议进行跨省份的系统数据收集与分析已成为可能。2016年以来,A、B、C、D、E这五省市人大在官方网站上较为完整地公开了所收到的代表建议,包括建议标题、建议内容、主提与附议代表名单等。⑥相较于全国人大及公开建议内容的其他两省市人大,以上五省市人大公布的信息最多最完整,除了代表建议内容外,还公开了较为详细的代表身份信息。

  笔者通过自动信息提取技术收集了A、B、C、D、E五省市人大网站公开的2017年收到的3738条代表建议以及3677名省人大代表信息之后,利用TF-IDF算法和有监督的机器学习方法对建议内容涉及的主题和地域范围进行了编码。文中所有未注明出处的数据均来自笔者构建的数据库。关于五省市人大代表的特征描述统计见表1。

  表1:五省市人大代表特征描述

特征 比例  
男性 72%  
汉族 86%  
党政一把手(乡镇及其以上) 11%  
基层干部(社区或村两委干部) 3%  
在党政机关任职 36%  
在人大任职 14%  
私营企业家 11%  
连任代表 30%  
观察值 3677

  建议内容的地域变量编码主要使用关键词匹配的方法,利用TF-IDF指标提取出文本的关键词,对照行政区域名称数据匹配地域变量。地域编码基于两类数据:第一类是A、B、C、D、E五省市人大代表建议内容文本数据,共3738条;第二类是行政区划数据,包含A、B、C、D、E五省市其下属市、区、县、街道、社区、村的数据。数据处理主要使用“python”,以及“jieba”和“gensim”两个依赖库,对建议内容文本数据依据以下步骤进行处理。首先,文本分词和去除停用词。使用“jieba”对建议内容文本进行分词,同时根据中文停用词表去除文本中的标点符合和停用词。其次,提取关键词。关键词是指能够反映建议内容文本的核心词语,本项目使用“gensim”计算所有建议内容文本中词语的TD-IDF指标,并选取每个文本中TD-IDF排名前10位的词语作为该文本的关键词。最后,遍历关键词,匹配地域变量。遍历建议内容文本的关键词,判断是否存在具体地域名称,存在则提取该关键词,对照行政区划数据,生成对应的地域变量。

  TF-IDF的作用是针对词频无法过滤未能反映文本核心内容的中文常用词(比如我、我们等)的缺陷,引入逆文本频率加以改进。一个词语的权重不仅受到词频影响,还受到其在总体文本的分布影响。逆文本频率(IDF)测量的是含有某一词的文本数量与总文本数量的关系,如果一个词语集中出现在某一文本,而在其他文本出现次数较少,则该词语越能反映出区别于其他文本的核心内容。公式如下:

  TF-IDF[,ij]=w[,ij]*log(T/(D[,i]+1))

  其中,TF-IDF[,ij]表示第i个词语在第j个文本中的TF-IDF值,w[,ij]为第i个词语在第j个文本中的词频,T为文本总数量,D[,i]为含有第i个词语的文本数量。

  在本项目中,如果一位人大代表强调了某一地域或者特殊主题,与其他代表有明显差别,使用词频提取的关键词虽然可能包含了核心词语,但也会包含冗余、信息量不高的词语,模糊焦点,因此需要引入逆文本频率,使得所涉地域或者特殊主题的词语权重增加。

  关于建议内容的主题编码,由于建议内容文本数量较多,采用完全人工标注的方式耗费较多人力和时间,因此本项目尝试采取半人工标注和监督学习的方法相结合,利用已标注样本训练分类,对剩余样本进行标注,再进行人工校对和验证。主题编码的数据来自于A、B、C、D、E五省市人大代表的建议文本内容。主题编码借助“python”,以及“jieba”“gensim”“scikit-learn”三个依赖库,其中“scikit-learn”是常用的机器学习库,本研究使用了该库包含的朴素贝叶斯算法。数据处理流程包括以下四个步骤:

  第一,建立主题编码表。主题编码表参考了2005年国家电子政务标准化项目工作组文件《政务信息资源目录体系》的第4部分:“政务信息资源分类”。主题编码表共分为32个主题大类,如综合政务、经济管理、国土资源与能源等,主题大类下又划分为二百多个主题小类。

  第二,基于关键词的主题标注和人工校对。在提取关键词后,将所有文本的关键词合并和去重,形成关键词字典,词量为2209。关键词的标注工作由两名研究团队成员独立进行,比较两人标注,如有差别,则由研究团队老师确认最终标注,确定每个词语对应的主题。

  第三,基于关键词—主题关系,标注建议内容文本。根据关键词—主题的关系,遍历每个建议内容文本的关键词,分别匹配相应的关键词来决定该建议内容文本对应的主题。匹配后,出现以下两种情况:其一,每个建议内容文本关键词对应一个相同主题,在初次标注基础上,通过人工校对主题标签;其二,每个建议内容文本对应2个或者2个以上的主题,则舍弃关键词—主题的标注方法,通过监督学习的方法加以标注。

  第四,训练主题分类器,处理未标注数据。本项研究使用“jieba”对已标注文本进行分词和去除停用词,通过“gensim”实现词语的向量化处理,将其作为输入数据,主题标签作为输出数据。随机抽取80%的标注数据作为训练集,剩余20%作为测试集。主题分类器的模型是朴素贝叶斯算法,是一种基于贝叶斯法则的统计学习算法,广泛应用于文本分类,例如垃圾邮件识别。直接调用“scikit-learn”的朴素贝叶斯模型对训练集进行训练,得到一个主题分类器。利用测试集对该分类器进行测试,评估结果显示该分类器的召回率和精确率均为90%,说明该分类器的分类效果良好。利用训练好的朴素贝叶斯分类器对剩余未标注文本进行标注,最后对自动标注好的文本进行人工检查和修正。

  以下分析采用定量为主,定量与定性相结合的研究方法。首先在建议内容分析的基础上将代表建议分成两大类,并通过描述地域性建议的数量、比例、分布以及与主题的关联程度,呈现我国省级人大代表履职地域倾向的概况。接下来,文章通过多层逻辑斯蒂回归模型,分析影响人大代表争取地方特殊利益偏好的因素,检验前文提出的假设。

  四、建议内容分类与描述

  已有研究中,学者根据不同的标准对代表建议进行过分类,比如,李翔宇(2015)曾将代表建议分为“公共议题建议”“地方议题建议”“区域议题建议”。结合前人的研究成果,依据建议涉及的范围与对象,本文提出一种新的分类方法。

  我们首先根据建议内容的涉及范围将代表建议分为公共利益建议与特殊利益建议两大类。公共利益建议涉及全省(直辖市)事务。如果某项公共利益建议得到采纳的话,建议内容将在全省(直辖市)范围内推动实施,而不是只涉及某个区域、某个地级市、某个民族或是某家企业。例如E省某位代表提出的《关于促进E省中等职业教育发展的建议》:

  省委省政府历来高度重视职业教育……但E省中等职业教育仍然面临一些突出的问题。一是教育、人社和行业主管部门对职业教育多头管理、职能交叉,统筹乏力……二是E省中等职业教育的办学规模偏小……三是……为此,提出以下几点建议:(1)加大“州市统筹”职业教育的力度,建立发展中等职业教育的新格局……(2)建立职业教育联席会决策机制……

  特殊利益建议则与之相反,其要求省级政府在政策、资金等方面提供特殊支持。如果建议得到采纳,建议的实施将仅惠及某个特定对象,而不惠及全省(直辖市)。这个特定对象可能是某个市、某个县,也可能是某个民族,亦可能是某家企业。

  地域性特殊利益建议如果得到采纳并实施的话,只有省内(直辖市)的某个特定区域会获益。省级人大中,虽然主要是依据地级市来划分代表团,但代表团内人大代表提出的地域性建议,希望争取到的特殊利益可能仅指涉一个远小于地级市的地域范围:可能是一个县、一个乡,甚至一个村。例如,C省几位人大代表联合提出的《关于××县××乡建设××大桥及生态河堤的建议》:

  ××县××乡××村是重要产粮区和农林产品基地大村……长期以来,隔河相望的村民来往仅靠全县仅存不多的2座铁索吊桥通行,铁索桥始建于上世纪70年代,建设年限长、跨度长、安全系数低……急需规划建设一座大桥,建议有关部门将该桥建设列入乡村道路建设项目库,给予××大桥项目规划立项,早日开工建设……每年受雨季、台风、洪水泛滥等影响,严重危害到××村沿河人民群众的生命财产安全……建议把××段生态河堤建设列入十三五重点水利建设项目规划,并于2017-2018年先行实施。

  地域性建议中数量最多的是关于交通的建议,其次为涉及环境?;?、文化、城乡建设、经济管理等的主题,表2呈现了五省市地域性建议的主题分布。

  表2:五省市地域性建议中的主题分布

 

  A市 B市 C省 D市 E省  
交通 52.51% 50.52% 29.00% 41.8% 22.47%  
环境?;?/font> 6.36% 10.3 1% 10.03% 5.66% 11.46%  
文化 5.35% 8.25% 8.92% 3.46% 5.62%  
城乡建设 18.73% 6.19% 4.09% 4.40% 5.84%  
卫生 3.68% 5.16% / 2.83% 1.35%  
经济管理 / 5.16% 10.03% 8.49% 7.19%  
国土资源 3.34% / 7.81% 4.72% 3.60%  
科技教育 2.01% / 2.97% 3.14% 5.17%  
商业贸易 2.01% / / 4.09% 4.94%  
服务业 / / 4.46% 6.92% 2.70%  
农业 / / 5.95% 5.03% 8.54%  
工业 / / / 1.57% 1.12%  
水利 / / 2.60% / 6.52%  
社会保障 / / / / 1.80%  
扶贫 / / / 2.52% 5.39%  
财政 / / 2.23% / 1.57%  
地域性建议总量 299 95 266 315 416
  注:碍于篇幅,本表仅标注出五省市地域性建议数量超过4个的建议主题。表中百分比为某主题类型建议占总建议数的比例。

  除地域性建议之外,特殊利益建议还包括针对特定民族或特定企业的建议等。针对特定民族的建议如果得到采纳并实施的话,只有省(直辖市)内的某个或某些少数民族群体会获益。例如E省一位代表提出的《关于对××州“直过民族”建档立卡贫困户子女实行14年全免费教育的建议》。针对特定企业的建议如果得到采纳并实施的话,只有省(直辖市)内的某家企业或某些特定企业会获益。例如A市某位代表提出的《关于对×集团××煤矿退出转型脱困给予政策支持的建议》。

  在五省市的样本中,地域性建议占特殊利益建议的绝对多数。以A市人大为例,在2017年收到的320条特殊利益建议中,有299条属于地域性建议,有10条是针对某个具体企业的建议,其余的11条特殊利益建议所涉对象包括某所寺庙、某家医院等。其他各省级人大的情况也与A市类似,地域性建议以外的特殊利益建议,数量相对有限。

  如表3所示,在3738条代表建议中,地域性建议占到了总数的37.21%。虽然五省市的社会经济发展情况存在明显差异,但争取地方特殊利益的地域性建议在五省市人大中普遍存在,都占据了一定比例(从18.27%到58.10%)。⑦因此,虽然省级人大代表是由间接选举产生,但从代表建议的内容来看,他们中的一部分与直接选举产生的基层人大代表一样,也体现出了为所在选区或选举单位争取利益的偏好与倾向。

  表3:五省市人大代表建议分类统计(2017年)

  总建议数 地域性建议数 地域性建议数占比  
A市 932 299 32.08%  
B市 520 95 18.27%  
C省 751 266 35.42%  
D市 819 315 38.46%  
E省 716 416 58.10%  
总数 3738 1391 37.21%

  注:笔者访谈了解到,B市人大地域性建议占比较低的原因在于该市人大较早建立的建议分级处理审核机制,使得能够在下级人大办理的建议尽量向下级人大反映并办理。该市早在20世纪80年代就明确规定“不属于本市有关机关、组织职权范围的;涉及解决代表本人及其亲属等个人问题或者本单位等个别问题的”不宜作为建议、批评和意见提出。

  五、地域性代表的相关因素分析

  为了验证前文提出的三个假设,分析哪些代表个人因素以及代表团因素与提出建议的地域性倾向有关,笔者主要使用多层逻辑斯蒂回归模型进行分析。适用于本研究的多层逻辑斯蒂回归模型具备两种可行的分层方法:一种是分为代表团和代表两个层次,另一种则是分为省(直辖市)、代表团、代表三个层次。笔者对两层逻辑斯蒂回归模型和三层逻辑斯蒂回归模型分别进行了似然比检验(Likelihood-ratio Test),最终比较得出本研究中采用两层模型要优于三层模型。并且,组间相关系数(ICC)的计算结果表明,对于建议是否具有地域性倾向这一因变量来说,有12.59%的差异来自于代表团层次的差异。

  两层逻辑斯蒂回归模型的设定如下:

  Y[,ij]=α[,j]+βX[,ij]+ε[,ij] (I)

  α[,j]=μ+δW[,j]+u[,j] (II)

  其中,自变量Y为二分变量,表示某建议是否为争取地方特殊利益的地域性建议。W指的是提出建议代表所在代表团层次的自变量,X包括提出建议代表个体层次的自变量以及建议是否联名提出这一二分变量,其中j表示代表团,i表示建议。

  对应前文提出的三个假设,核心自变量分别为:代表团,即标准化处理后的省级人大各代表团所对应的地级单位的2016年人均GDP值,此指标反映出省(直辖市)内不同地级单位的经济发展水平高低;建议的署名代表人数,此指标反映的是建议由代表单独提出还是联名提出;提出建议代表是否为党政机关的“一把手”,以此来检验领导职务人大代表与非领导职务人大代表在提出建议的地域性倾向上是否存在显著差异。

  基于现有的文献,回归分析中的控制变量包括代表个人层次的变量,比如代表的工作单位,是否为连任代表,代表的性别、民族这两个身份信息,⑧以及代表团层次的变量,即各代表团所对应的地级单位2016年年末的人口数量。对各个变量的说明和描述性统计参见表4。

  表4:变量说明及描述性统计

变量 样本数 平均值 标准误 最小值 最大值  
因变量(0=其他建议,1=地域性建议) 3738 0.3721 0.4834 0 1  
人均GDP(核心自变量,经过Min-Max标准化处理) 3738 0.3495 0.2864 0 1  
地区人口(控制变量,经过Min-Max标准化处理) 3738 0.4780 0.3351 0 1  
联名提出(核心自变量,0=单独提出,1=联名提出) 3655 0.1685 0.3744 0 1  
党政一把手(核心自变量,0=否,1=是) 3738 0.0720 0.2585 0 1  
代表的工作单位(党政机关)(控制变量,0=非党政机关,1=党政机关) 3738 0.6776 0.4674 0 1  
代表的工作单位(基层组织)(控制变量,0=非基层组织,1=基层组织) 3738 0.0551 0.2282 0 1  
代表的工作单位(企业与个体)(控制变量,0=非企业与个体,1=企业与个体) 3738 0.2673 0.4426 0 1  
连任代表(控制变量,0=否,1=是) 3738 0.3641 0.4812 0 1  
性别(控制变量,0=女性,1=男性) 3738 0.5987 0.4902 0 1  
少数民族(控制变量,0=否,1=是) 3738 0.1937 0.3952 0 1

  注:在代表个体层次的变量均为建议的“主提代表”的相关信息。

  表5呈现了统计分析结果?;毓榻峁С智拔奶岢龅娜黾偕瑁涸诓煌P拖?,代表团人均GDP与因变量显著负相关,而“联名提出”与“党政一把手”变量均与因变量显著正相关。通过分析核心自变量的边际效应大小,进一步得出结论:平均来说,在省(直辖市)内经济发展水平最低的代表团(地级单位),相较于在省(直辖市)内经济发展水平最高的代表团,提出地域性建议的概率要高17.24%;代表联名提出的建议是地域性建议的概率,要比代表单独提出的建议是地域性建议的概率高9.53%;与其他人大代表相比,党政领导职务人大代表提出地域性建议的概率要高9.70%。

  表5:逻辑斯蒂回归分析结果

  模型1 模型2 模型3 模型4 模型5 模型6  
代表团层次变量  
人均GDP -0.596***(0.122) / / / -0.818*(0.367) -0.841*(0.334)  
人口规模 / / / / / 0.329(0.286)  
代表建议层次变量  
联名提出(是=1) / 0.735***(0.089)     0.411**(0.118) 0.465***(0.118)  
党政一把手(是=1) / / 0.899***(0.128) 0.618***(0.135) 0.539***(0.152) 0.474**(0.154)  
工作单位(党政机关) / / / 0.194*(0.083) / 0.059(0.091)  
工作单位(基层组织) / / / 0.056(0.165) / 0.133(0.179)  
连任代表(是=1) / / / -0.292***(0.073) / -0.135(0.080)  
性别(男性=1) / / / 0.246**(0.073) / 0.191**(0.079)  
少数民族(是=1) / / / 0.742***(0.087) / 0.454***(0.116)  
截距项 -0.319***(0.053) -0.677***(0.038) -0.591***(0.035) -0.903***(0.091) -0.451**(0.139) -0.776***(0.187)  
N(代表团) 95 95 95 95 95 95  
N(建议) 3738 3655 3738 3738 3655 3655  
Wald Chi2 / / / / 31.23 58.65  
LR Chi2 24.52 67.50 49.66 160.85 / /

  注:括号中为标准误,*p<0.05,**p<0.01,***p<0.001。由于数据存在缺失的情况,不同模型的建议样本数量有差异。

  图1显示了代表团所在地级单位经济发展水平(非标准化值)与地域性建议占比的共变关系。经济发展水平较低区域的人大代表提出地域性建议的比例更高,支持了地域性代表背后主要是向上争取资源的逻辑。并且,根据回归结果,担任党政领导职务的人大代表,在提建议时倾向于提出地域性建议的假设也得到了验证,这佐证了地方政府首长代表本地利益向上级争取利益是人大代表地域性代表实现的机制之一。⑨

  

  图1:代表团(地级单位)经济发展水平与代表团地域性建议占比(2017年)

  注:N=95。地域性建议占比为代表团内地域性建议数量占该代表团所有人大代表建议的比例。

  数据来源:经济变量来自国家统计局社会经济调查司:《中国城市统计年鉴》,北京:中国统计出版社2017年版。

  回归结果同样表明,性别与民族这些人口学变量与地域性代表之间存在显著相关。少数民族代表相比汉族代表,男性代表相比女性代表,更倾向于提出争取特殊利益的地域性建议,背后的机制还亟待进一步的研究。

  六、结语

  本文聚焦于较少被研究但层级更高、影响力更大的省级人大代表,通过系统分析五省市人大收到的近四千条代表建议发现,超过三分之一的省级人大代表建议为争取地方利益的地域性建议,人大中存在一定程度的地域性代表。文章进一步探析地域性代表的相关因素,用实证分析佐证了:第一,来自经济发展水平相对较低地区的代表,更倾向于提出地域性建议;第二,由代表联名提出的建议更可能是地域性建议;第三,担任地方党政领导职务的省级人大代表,更倾向于提出地域性建议。与已有文献关于官员人大代表履职积极性较低的发现不同,本实证研究表明地方党政领导职务的人大代表在地域代表方面发挥着尤为积极的作用,是地方利益的代言人。

  自下而上的选举并不是产生回应性的唯一机制。人大代表的职业特性同样会对其履职行为产生影响。从制度设计层面来看,除了关注代表的产生方式,代表的职业属性同样值得重视。地方人大代表的地域性代表实现机制之一是通过担任地方领导职务的人大代表提出争取地方利益的地域性建议。这从侧面佐证了地方人大同样也是下辖不同行政层级地方政府利益表达和潜在政策博弈的场域。

  文章的实证研究指向担任地方领导职务的人大代表为地方争取利益是人大地域性代表的实现机制之一;其次,来自经济欠发达地区的人大代表也更倾向于提地域性建议,这间接支持了动员机制的存在,如笔者与B市人大某工作人员访谈时,他便提到:“有些建议一看就是政府让人大代表提的,主要是一些经济发展落后的区,主要还是因为财政分配,不匹配,不合理,所以动员人大代表提建议,向上要资源。市区财政这方面的问题比较少?!雹馊欢?,本文的局限性在于缺乏机制方面的直接证据以及详细深入的质性分析,比如,担任领导职务的人大代表为地方争取利益是否同样存在被动员的成分?本项研究同样指出了一些未来值得研究的议题。正如前面的那位工作人员曾指出的:“对于担任领导职务的人大代表的评价不能等同于对一般人大代表的评价。他们平常视察工作也是走访群众。如果我们不把他们吸纳进来,人大就是自说自唱了。他们可能平常因为繁忙无法参加很多人大组织的活动,但是每次开会他是要来的,在开会的时候就可以看出来,他们在代表团里面能够起到引领的作用。所以他们还是很重要的?!?11)除了更倾向于提地域性建议,担任领导职务的人大代表发挥的作用还有哪些,不同层级领导职务的人大代表发挥的作用是否有差异?这方面的研究还亟待深入。

  注释:

 ?、佟罢未怼闭飧龈拍?,笔者沿用学界共识度较高的定义,包括通过开展具体的行动来维护选民利益的实质代表(Pitkin,1967),以及政治代表就是使决策者对选民保有回应性的制度安排(Powell,2004)。

 ?、诰咛蹇刹慰迹篢homas Zittel,Dominic Nyhuis & Markus Baumann,"Geographic Representation in Party-Dominated Legislatures:A Quantitative Text Analysis of Parliamentary Questions in the German Bundestag",Legislative Studies Quarterly,2019,DOI:10.1111/lsq.12238。

 ?、勐逦?Lowi,1964)在1964年第一次提出分配政治的概念。他认为,分配政策指的是政策利益集中于少数地区,成本却由全国所有纳税人共同承担的政策?!爸砣馔罢巍笔粲诜峙湔沃械囊淮罄?。根据斯托克斯等人(Stokes et al.,2013)的定义,如果某个分配项目(distributive program)能够惠及某个地理区域的所有人,为这个地区的所有人提供公共产品,不论他们是否投票支持了某个议员,这就属于分配政治中的“猪肉桶政治”。尼古拉(Nivola,1998)认为不论政策的主题与内容是什么,只要分配政策体现出“利益集中但成本分散”的特点,均可归入分配政治的研究领域。关于分配政治的集中讨论,可参考Golden & Min,2013。

 ?、苡屑喽降幕餮胺椒ㄊ悄谌莘治龇椒ㄖ械囊恢?,具体介绍参见:Grimmer Justin & Brandon Stewart,"Text as Data:The Promise and Pitfalls of Automated Content Analysis Methods for Political Texts," Political Analysis,Vol.21,No.3,2013,pp.267-297。

 ?、菘刹渭鸄lvarez & Saving,1997; Thomas Lancaster,"Electoral Structures and Pork Barrel Politics," International Political Science Review,Vol.1,No.7,1986,pp.67-81; Brian Roberts,"A Dead Senator Tells No Lies:Seniority and the Distribution of Federal Benefits," American Journal of Political Science,Vol.34,No.1,1990,pp.31-58; Valerie Heitshusen,Garry Young & David M.Wood,"Electoral Context and MP Constituency Focus in Australia,Canada,Ireland,New Zealand,and the United Kingdom," American Journal of Political Science,Vol.49,No.1,2005,pp.32-45。

 ?、薹锰甘菀约坝胄挛殴ǖ赖谋榷越峁允?,该五省市人大网站公开了超过90%的代表建议。

 ?、呶迨∈?016年人均GDP在全国的排名从第2位到第30位不等。

 ?、嗍∪舜蟠淼哪炅?、受教育程度、党派等其他身份信息,由于缺乏系统完整的公开数据,在本研究中暂未纳入考量范围。

 ?、岜疚亩曰频睦斫饨栌昧嘶频摹笆堤濉疃倍ㄒ?,即将机制视为“引起某种经常性变化的实体及其活动”(Craver,2001; Machamer,Darden & Craver,2000)。

 ?、夥锰付韵螅築市人大某工作人员,访谈时间:2019年6月12日。

  (11)同上。

  参考文献:

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  [3]黄冬娅、陈川慜,2015,《县级人大代表履职:谁更积极?》,载《社会学研究》第4期.

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  [23]Pitkin,Hanna,1967,The Concept of Representation,Berkeley/Los Angeles:University of California Press.

  [24]Powell,G.Bingham,2004,"The Chain of Responsiveness," Journal of Democracy,Vol.15,No.4,pp.91-105.

  [25]Stokes,Susan,et al.,2013,Brokers,Voters,and Clientalism:The Puzzle of Distributive Politics,Cambridge:Cambridge University Press.

作者简介

姓名:左才 张林川 潘丽婷 工作单位:

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