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一带一路”教育行动中教育援助可持续模式探析
2020年09月19日 09:32 来源:《高校教育管理》2018年第2期 作者:康乐/李福林 字号
2020年09月19日 09:32
来源:《高校教育管理》2018年第2期 作者:康乐/李福林

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  内容提要:“丝绸之路”教育援助计划是《推进共建“一带一路”教育行动》的引领性举措。我国开展对外教育援助面临一系列挑战,这将不利于教育援助的可持续发展。教育援助计划应从政府支出最大化转向服务价值最大化,进入增进“一带一路”教育共同体人民福祉的可持续发展新阶段。我国应进一步加强核心理念支撑下的顶层设计,集群化发展汇集区域力量,建立教育援助评估检测体系等,面向受援国当地提供援助服务,促进受援国教育、经济和社会的可持续发展。

  关 键 词:“一带一路”/教育援助/实施模式/可持续发展

  作者简介:康乐,大连理工大学高等教育研究院副教授,管理学博士,从事教育管理与教育政策研究;李福林,大连理工大学高等教育研究院硕士研究生,从事教育管理与教育政策研究。大连 116024

  基金项目:中国高等教育学会高等教育科学研究“十三五”规划重大攻关课题(16ZG003)。

  “一带一路”已成为继百年工业文明、海洋文明以后,人类最大的经济振兴计划,它再次把欧亚两大板块连接在一起,将深刻影响世界经济、政治、文化格局。教育在推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动中具有基础性、先导性作用?!八砍裰贰苯逃苹?016年教育部《推进共建“一带一路”教育行动》的引领性举措之一。我国将在力所能及的范围内承担更多责任义务,加大教育援助力度,做大教育援助格局,实现教育共同发展。

  2015年至今,“一带一路”教育政策成为我国学界关注的研究热点问题之一,学者们主要针对“一带一路”建设优先区域的“教育合作”开展较为系统的研究,但针对我国教育援助政策的研究成果十分少见。国内外学者大多关注英国、美国、澳大利亚、日本等教育发达国家的国际教育援助,主要探讨了教育援助政策的有效性、政策发展趋势等重要问题。研究者们普遍认同,提高政策有效性是保证教育援助可持续发展的重要前提,教育援助的可持续发展取决于良好的治理。例如熊淳的研究表明,国际教育援助的援助目标从经济增长逐渐转向促进社会公平,援助政策从重视职业教育与高等教育开始向基础教育倾斜,援助方式从关注局部效应向整体效应的趋向转变[1]。郑崧分析了全球教育援助结构的变化及其所面临的挑战,指出我国的教育援助在提高筹资能力、资源配置合理性、援助有效性等方面仍面临诸多挑战[2]。白云真在《“一带一路”倡议与中国对外援助转型》中提出中国对外援助框架与战略规划需要服务于“一带一路”,借鉴发达国家的有益政策及实践,确定沿线国家的国别援助行动,开展项目评估,创新对外援助模式[3]。总体而言,现有研究对沿线国家多元化教育需求研究不足,缺乏对沿线教育资源流动的深层次解析,缺乏对我国教育援助管理及其有效性的专门研究,难以在实践层面支撑我国教育援助体系科学合理的运转。

  《推进共建“一带一路”教育行动》是国家层面做出的系统性整体政策设计与制度安排。这一文件如何落地,一直是国家高度关注的问题。在上述政策背景下,分析研究“一带一路”教育行动的教育援助实施模式、路径与支撑性举措,具有比较重要的理论意义与现实意义。文章是一项探索性的研究,针对我国对外教育援助存在的挑战,运用利益相关者理论和可持续发展理论,构建可持续的教育援助实施模式,进而提出基于理论模型的实施策略。

  一、我国教育援助的实施情况

  中国已成为国际援助领域具有独特体系的新兴援助国[4]。中国对外教育援助内容主要包括援建维修校舍、提供教学设备和资料、派遣教师、在华培训教师和专业技术人员、增加来华留学政府奖学金名额、支持职业技术教育发展等[5]。在实施“丝绸之路”教育援助计划方面,我国开展了“中非高校20+20合作计划”教育援外行动,在中国和非洲国家各选择20所高??挂欢砸怀て谖榷ê献?,合作双方在各自优势学科、特色学科领域开展实质性合作与交流,包括合作科研、教师培训、学术交流、师生互访、共同开发课程、联合培养研究生等。我国在“一带一路”沿线国家如哈萨克斯坦、土库曼斯坦、塔吉克斯坦、乌克兰、白俄罗斯、越南等国普遍开展援助政府奖学金项目、商务部援外硕士学历学位项目。教育部还设立了“丝绸之路”中国政府奖学金项目,承诺每年向沿线国家提供1万个奖学金新生名额,有超过180所中国高校成为中国政府奖学金院校。中国政府奖学金等引领性项目实施以后,截至2016年底,“一带一路”沿线国家在华留学生达20多万人,领取政府奖学金的学生中,来自“一带一路”沿线国家的学生达61%[5]。

  本研究搜集整理2012-2016年期间我国已经实施完成的对外教育援助项目30余项,具体详见表1。因政府奖学金项目数量较多,故未列入表格中。

  近五年,我国对外教育援助主要分布在非洲极不发达的国家,如贝宁、赞比亚、卢旺达、马拉维等,教育援助资金更多投向最为贫穷、人口最稠密的极不发达国家和低收入发展中国家,致力于提高受援国的教育发展水平。我国前期开展的教育援助项目在上述国家和地区发挥局部优化、扶贫扶智的作用,获得被援助国政府和人民的高度评价与赞赏,正面“外溢效应”正在逐步显现。2016年末,中国对“一带一路”沿线国家的直接投资存量为1294.1亿美元,占中国对外直接投资存量的9.5%[6]。2003-2016年我国开展的750余项对外援助中,教育援助项目占比不足20%[7]。虽然教育援助项目从2014年开始已明显增加,但是我国在“一带一路”沿线国家的教育援助项目的数量、体量、广度还远远不能满足构建“一带一路”教育共同体的需求,与国家战略整体布局的需求仍不相适应,亟待围绕“一带一路”倡议精准援助,整合、协同推进。

  我国的教育援助开展时间相对较短、经验相对有限,前期教育援助多以分散的援助项目形式展开,主要集中在基础设施建设、短期教育培训、援助教学仪器设备三种类型,缺少教育解决方案的输出,缺少一体化的教育援助。直至2016年年末,我国才出现首个综合性教育援外项目“中国援南苏丹教育技术合作项目”。该项目旨在帮助南苏丹制定国家教育战略规划、政策制度、课程标准等,帮助该国建成现代教育发展体系。

  “一带一路”沿线国家尤其是最不发达国家确实需要教育条件和教学环境的改善,但是他们更需要的是究竟采取什么样的教育制度、教育方案来培养一代一代的人才,真正改变国家贫穷落后的面貌。中国教育发展取得的成就为世界所瞩目,受援国迫切需要中国提供教育改革经验、解决方案。这是我国实施“丝绸之路”教育援助计划需要特别关注的战略性和政策性调整。重视加强教育解决方案的输出、一体化的教育援助,促进“一带一路”教育共同体实现联合国2030年教育可持续发展目标,是我国必须要关注的问题。

  二、“一带一路”教育援助面临的挑战

  “一带一路”涵盖世界三大宗教、四种文明、上百种语言、60多个国家和地区,沿线国家的社会制度、民族文化、宗教信仰多元化。复杂的宏观教育环境、差异化的教育体制、多元化的援助需求,给我国推进共建“一带一路”教育共同体、实施“丝绸之路”教育援助计划带来诸多挑战。

  (一)教育援助面临复杂风险因素

  “一带一路”沿线国家的地缘政治格局和经济格局错综复杂。贫困问题、教育不平等问题依旧存在于沿线的发展中国家和最不发达国家,中东欧、中亚、西亚一些国家也在进入政治风险上升期。这些地区不稳定因素会加剧我国开展教育援助的风险,也会影响地方政府部门、教育机构、行业企业、金融机构等主体参与教育援助的积极性。教育援助方与受援国需要长期稳定合作,政治稳定性深刻影响着教育援助计划实施的连续性。教育领域是大国战略博弈的敏感区域之一,对外教育援助在面对受援国的国内政治操纵时是脆弱的。不排除某些西方国家利用在“一带一路”沿线国家的政治影响力,给我国建设“一带一路”教育共同体制造障碍,制约我国开展更大范围、更深层次的教育援助。

  (二)稳健的治理结构尚未建立

  外部环境风险因素、复杂的宏观教育环境、多元化的援助需求,迫切需要我国开展的教育援助应具备稳健的治理结构。目前,我国对外教育援助的决策、执行、监督、反馈、问责机制仍需要进一步健全,政府引导、社会参与的多元化经费筹措机制仍不完善,这不利于教育援助进一步扩宽融资渠道。我国开展教育援助的信息公开不够完善,这将不利于政府主导、社会各方参与的援助格局的形成,也会影响我国进一步提升教育援助的国际影响力和感召力。例如商务部通过建立“走出去”公共服务平台,加强我国与“一带一路”沿线国家经贸合作情况的信息公开,及时披露企业不良信用记录,这是值得借鉴的信息公开平台。

  (三)教育援助评估监测体系建设滞后

  评估监测机制能比较有效地发现和解决援助质量和绩效问题。我国教育援助评估监测体系建设相对滞后,对外教育援助项目的前期、中期、后期缺少有效的整合性评估,这会增强今后在“一带一路”沿线国家开展一体化教育援助项目的风险,影响援助教育质量、绩效、可持续性。受限于教育援助的准公共产品属性,对教育援助的成本-收益进行有效管理、教育援助绩效的量化都存在挑战,但这并不意味着对此无作为。随着我国深入推进管办评分离,委托社会组织开展教育援助评估监测是大势所趋,但是我国具有跨国开展教育评估监测能力的权威第三方机构仍然比较缺乏。

  三、教育援助的可持续实施模型建构

  针对上述问题挑战可能引发的实施困境,本研究采用确定参与主体、明确主体职能、提取管理要素、构建援助体系的研究逻辑思路,构建能够促进教育援助可持续发展的理论模型。

  (一)教育援助的治理主体

  《推进共建“一带一路”教育行动》由教育部牵头制定并颁布,具体操作层面负责管理的是对外援助司,国家发展改革委、外交部、商务部等多部门协同推进。这一复杂系统工程需要各国政府主导,社会各方参与,统筹利用各参与主体的资源,有效发挥各参与主体的功能。教育援助的核心参与者主要包括中央和地方政府、中央和地方教育行政部门、学校与教育者、受教育者(学生和接受培训的教师等)、教育援助项目实施企业、非政府组织(NGO)与非营利组织(NPO)、教育基金会、金融机构、评估机构等。政府、企业、基金会、以亚洲基础设施投资银行和国家进出口银行为代表的金融机构是重要的教育援助资金投入主体。本研究基于对教育援助各类参与主体角色与职能的分析,明确治理主体责任和治理关键点,详见表2。

  政府要发挥战略授权者、召集者、引导者作用,赋予学校、企业、民间组织相应的权力,增强关键利益相关者在开展教育援助行动、提高教育援助绩效等方面的作用,形成政府、学校、企业、民间组织等教育援助主体认同的契约关系。这种利益相关者契约关系使他们在治理中持续互动、整合资源优势、共商共建共享,面向受援国当地需求提供援助服务,并承担高于合同义务之外的社会责任,促进“一带一路”共同体教育、经济、社会的可持续发展。

  (二)教育援助的治理要素

  不同国家的教育决策、执行、监督、共同治理体制、纵向教育管理制度有所不同,教育援助治理要素存在着一定的差异性,同时也呈现出一定的共性。对于教育援助治理要素的分析,有利于治理主体构建公正、透明、高效、负责任、可持续的援助治理格局,使人员、资源、权力、价值、信息等有序流动,实现教育、经济、社会的可持续发展。本研究综合提取出不同治理主体制度层和操作层的治理要素,详见表3。

  (三)教育援助的可持续实施模式

  本研究运用利益相关者理论和可持续发展理论,根据我国对外教育援助计划实施过程中的结构、过程、互动关系,构建了具有利益相关者契约特征的教育援助可持续实施模式(见图1),该模式具有如下治理特征。

图1 教育援助的可持续实施模型

  第一,教育援助的可持续实施模式秉持共商共建共享的治理原则。我国对外教育援助秉持相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢的基本原则,坚持不附带任何政治条件,不干涉受援国内政,充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权利。我国决不会打着治理、民主和人权的旗号对受援国设置援助条件,这是“丝绸之路”教育援助计划主要特征之一。教育援助的可持续实施须重视援助国、受援国各参与主体之间的共商共建共享。本研究建议制定“中国对外教育援助章程”,重视与受援国加强人文交流高层磋商、政策沟通,提倡政府主导、社会参与、国内国际广泛合作的教育援助模式,共商合作大计,共建合作平台,共享合作成果,增进“一带一路”教育共同体的人民福祉。

  第二,教育援助的可持续模式建立起政府引导、社会参与的多元化经费筹措机制。教育援助的可持续实施要求不断拓宽教育援助经费来源,提升教育援助项目实施效率。模型中提出成立吸纳多元化资金的中国对外教育援助基金会,通过国家资助、银行贷款、社会融资、民间捐赠等渠道吸纳资金。面对援助资金缺口,灵活使用社会资本进行融资是一种有益补充,但是它并不能替代政府财政预算和其他形式援助基金的投入。该模型鼓励以“教育援助招标项目”形式吸纳行业企业、教育机构、民间组织等承接具体的教育援助项目;探索通过“公私伙伴关系”(Public Private Partnership,PPP)提升教育援助项目实施效率,建立严谨有效的激励、补偿机制,使对外援助从政府支出最大化转向服务价值最大化。

  第三,教育援助的可持续模式在治理结构中引入权威第三方评估,逐步形成分类绩效评价体系。政府部门应加强对外教育援助信息的公开与披露,促进政府、学校、专业机构和社会组织等多元主体参与教育援助评价体系,不断提升教育治理能力和水平。在“一带一路”建设有明确定位的国家应普遍建立中国教育培训中心、教育援外基地,配合援助计划实施项目管理。教育对外援助基地应利用云存储技术向政府部门(教育部国际合作与交流司、商务部对外援助司、“一带一路”教育行动签约省份的地方政府部门)及时进行信息反馈,动态监测教育援助计划的实施情况。政府部门可委托权威的第三方评估机构对援助项目的可持续性进行跟踪、监测,评估教育援助的实施绩效,通过公共服务平台定期发布教育援助评估报告,帮助双边政府部门优化决策,促进教育援助的可持续发展。

  四、“一带一路”教育行动的教育援助实施对策

  (一)加强核心理念支撑下的顶层设计

  1.构建核心理念支撑的教育援助框架。新时代中国开展对外援助的价值诉求在变化,教育援助领域要实现大的发展和更好地为国家战略利益服务,就必须在对外教育援助的价值和理念上实现创新和突破[8]?!八砍裰贰苯逃苹暮诵睦砟钣κ侵泄ü耙淮宦贰苯逃卸菇ㄈ死嗝斯餐?,给沿线各国乃至世界带来教育的中国方案、中国智慧、中国经验。政府部门应引导教育援助带来的资金流、政策流、文化流、技术流,为最不发达国家的教育发展贡献中国方案,解决受援国教育面临的挑战,共商共建共享“一带一路”教育共同体。我国教育援助的核心理念既要立足于“一带一路”倡议,也要与受援国相互尊重、平等协商,扩大同各国的利益交汇点,整体教育援助框架要寻求实现正向叠加效应,增进沿线国家人民的福祉。只有核心理念支撑的站位,才能够保证各阶段的援助工作一以贯之地融入构建人类命运共同体的价值理念。

  2.建立常态化政策沟通机制。教育援助主体要与受援国建立常态化的政策沟通机制,全面加强对沿线国家经济、政治、教育、文化等各方面的了解和理解,促进当地社会和政府的理解、合作、配合,增强与当地人民和受教育者的沟通、理解、合作,这是非常重要的软实力。在“一带一路”沿线国家开展的教育援助,须深入了解和遵守受援国的教育政策法规,充分考虑受援国的发展利益、政策表现、援助绩效。我国和受援国家双方需要加强沟通协调、部门联动,逐步疏通政策性瓶颈,扩大教育援助规模、提高质量、完善服务,为沿线各国政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通提供支撑。

  3.发展教育援助全球伙伴关系。我国在“一带一路”沿线国家开展的教育援助应积极发展全球伙伴关系,加强国际教育援助合作,通过开展援助计划,支持联合国实现《2030年可持续发展议程》及教育2030年行动框架,观照、响应、参与“一带一路”沿线国家正在实施和规划实施的地区性教育战略,如非洲联盟的《2063议程:我们想要的非洲》《2016-2025年非洲大陆教育战略》《阿拉伯教育、文化及科学组织的教育战略》,欧盟的《欧洲2020战略》《欧洲委员会关于民主文化和文化间对话的能力框架》《拉丁美洲和加勒比地区教育项目》《东南亚国家联盟2025年社会愿景》等。我国在实现对外教育援助目标的同时,也应得到国际社会组织、其他国家政府和非政府组织的大力支持,加强与对“一带一路”沿线国家具有战略影响力、教育援助体系较为成熟的国家通力合作,推动文明交流互鉴,共同为中国和人类社会创建美好和更加可持续的未来。

  (二)集群化发展汇集区域力量

  1.围绕战略精准投放援助项目。与“一带一路”倡议要求所契合的教育援助体系能够为“一带一路”倡议的实施提供强大的民意响应和人才支撑?!耙淮宦贰毖叵吖沂慷?、布局分散,我国应加强援助体系建设,围绕“一带一路”倡议精准投放教育援助项目,促进教育资源在对外援助框架内科学合理的流动。我国企业应助力教育援助计划与“一带一路”沿线国家开展的重大建设项目对接,高校应聚焦培养或派遣支援关键重点区域需要的行业领军人才和优秀技能人才。中国要加强对外教育援助基地的建设,在区域内实现资源互享、互通有无的联动式发展,提升中国教育援助基地区域辐射能力,极大提升教育援助开展的广度和深度。

  2.整合资源协调推进援助计划。针对“一带一路”沿线国家教育发展不均衡、不充分的矛盾,我国开展教育援助需要“精准援助”,优先启动各方认可度高、条件成熟的援助项目。在精准援助的基础上,我国要避免援助项目的孤立性,加强同一时期各个项目的协调推进,不同时期开展的援助项目也应关注援助计划的承接性。整体的系统规划要求教育援助项目服从于援助框架,进行中长期的动态调整,每一时期的援助都能在体制内寻求其他项目的支撑,整体上优化基础教育、职业教育、高等教育援助体系及援助层次之间的有效衔接。我国应进一步整合国内外资源、省部签约共建、凝聚社会力量,在大规模、多维度的教育援助中建立耦合网络机制,实现教育援助的集约化、规?;涂沙中⒄?。

  3.适度超前拉动经济发展。教育是促进受援国经济发展的重要力量。一些极不发达国家正在模仿中国的发展模式,尝试出台类似的政策,期待出现同样的经济增长奇迹。教育援助是促进文化交流与经济交流最有效的手段,中国愿同各国分享教育优先发展经验,推动相关国家以富有创造性的新手段来促进教育和经济可持续发展。高等教育是第一生产力和人才第一资源的重要结合点,尤其对于“一带一路”沿线最不发达国家和发展中国家而言,优秀的大学毕业生意味逃离了贫困的结构性藩篱,这使得高等教育援助的意义尤为重要。随着中国高等教育国际竞争力的逐渐增强,我国高校应积极承担国际责任,为推进民心相通提供智力支撑,全力支持“丝绸之路”中国政府奖学金项目、“中非高校20+20合作计划”、中国-东盟“双百职校强强合作旗舰计划”等教育行动的开展,重视整合优质高等教育资源“走出去”,加强“一带一路”高等教育援助和合作的广度和深度,扩大中国高等教育的国际影响力。

  (三)建立教育援助评估监测体系

  1.评估教育援助项目的可行性。我国在“一带一路”沿线国家的教育援助项目应在实施前期做好调研工作,评估援助项目的可行性。在教育援助资源分配的过程中,我们要注重资源配置和效能增长,保证教育援助的资金和教育资源创造社会价值;注重援助比例的调配,选择更为有效的援助机构,将其援助给予最需要的国家和地区;考虑受援国整体发展情况,及时调整受援国教育援助项目的范围和数量[9]。在若干中等和低收入国家,我们可采用注重绩效表现和目标导向的援助项目,增强地方教育机构及其教师的能力,使得教育援助具备可持续性。

  2.建立中长期动态监测机制。对援助项目开展情况进行监测,如果仅仅从最终成果处着眼,就会看不清项目的生命力,就如同仅仅通过观察树叶,无法判断树的强壮程度一样。政府部门是教育援助体系当中的战略谋划者、总揽全局的引导者,政府参与评估是保证援助质量的关键。建立透明的监测和汇报制度、独立监察和追踪开支机制可以显著增加受援助方实际得到的援助资金。各参与主体应逐步建立和完善教育质量保障协作机制和跨境教育市场监管协作机制,推动受教育者参与教育援助质量评估监测,这既能够体现以学习者为中心的教育援助理念,让中国与受援国的人民民心相通,又能增强评估的合理性和科学性。

  3.逐步形成分类绩效评价体系。鉴于受援国以及区域的复杂情况,基于不同类型援助项目的有效性、目标实现程度、可持续性,我们应建立教育援助分类绩效评估体系,即根据教育援助项目的性质、类型等条件差异,界定影响项目运营的影响因素,开发具体的绩效指标,构建多元化的教育援助分类绩效评价体系。在项目运行中我们应注意对大数据和云计算技术的运用,通过科学的评估方法和技术手段有效弥补传统评估监测的弊端,使政府部门能够深入系统地了解其教育援助目标的完成状况,积极采取有效的复核和后续行动有针对性地持续改进教育援助活动。

  原文参考文献

  [1]熊淳.国际教育援助的趋向转变[J].教育研究,2013(4):147-153.

  [2]郑崧.全球教育援助结构的变化及其所面临的挑战[J].外国教育研究,2014(5):113-119.

  [3]白云真.“一带一路”倡议与中国对外援助转型[J].世界经济与政治,2015(11):53-71.

  [4]胡建梅,黄梅波.中国对外援助管理体系的现状与改革[J].国际经济合作,2012(10):55-58.

  [5]国新办发布会介绍“一带一路”沿线国家民心相通情况[EB/OL].(2017-05-11)[2017-11-15].

  http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_2017zbqt/201705/t20170511_304378.html.

  [6]中国对外援助白皮书[EB/OL].(2014-07-11)[2017-11-15].

  http://www.fmprc.gov.cn/ce/cohk/chn/xwdt/jzzh/t1173111.htm.

  [7]2016年度中国对外直接投资统计公报[EB/OL].(2017-10-09)[2017-11-15].

  http://www.fdi.gov.cn/1800000121_33_9229_0_7.html.

  [8]刘贞晔,李晓乐.中国对外援助的历史进程与国家利益分析[M]//门洪华,周天勇.中国战略报告(第四辑).上海:格致出版社,2015:268-290.

作者简介

姓名:康乐/李福林 工作单位:

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