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【中国攻坚进行时】以城乡教育共治共享赋能新时代农村教育发展
2020年09月18日 09:04 来源:中国社会科学网 作者:舒志定 字号
2020年09月18日 09:04
来源:中国社会科学网 作者:舒志定
关键词:农村教育;教育脱贫;教育治理效能;乡村教师队伍建设

内容摘要:采取超常规措施加快推进农村教育发展,不仅是补齐农村教育短板的需要,更是全面实施乡村振兴战略和全面建成小康社会发展的需要。

关键词:农村教育;教育脱贫;教育治理效能;乡村教师队伍建设

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  实施乡村振兴战略,扎实推进美丽乡村建设,这是党的十九大作出的重大决策部署,是全面落实党的新发展理念、全面建成小康社会目标的必然要求。要实现美丽乡村建设目标,需要建设高质量的农村教育。没有高质量的农村教育,没有完善的农村终身教育体系,就难以更好地满足农民子女的教育需求问题,就无法担负起教育阻断贫困代际传承的使命,无法为美丽乡村建设提供智力支撑与高素质人才支持。因此,采取超常规措施加快推进农村教育发展,不仅是补齐农村教育短板的需要,更是全面实施乡村振兴战略和全面建成小康社会发展的需要。

  一、任重道远的新时代农村教育

  实现新农村现代化建设目标,推动农村教育高质量发展,是一项极其重要的工作。一方面我们要充分肯定这些年农村教育发展成绩,另一方面我们要承认农村教育发展面临着高素质师资缺少、学校管理工作缺乏进取心、好学生流失严重等问题,由此产生了农村教育活力不足、百姓对教育满意度低、校长与教师信心不足等现象。

  1.农村学校历史欠账较多,办学基础相对薄弱

  十九大报告中围绕“优先发展教育事业”作出新的全面部署,实施教育优先发展战略,加大对农村教育的投入,建成了一幢幢新的教学楼,办学条件明显优化。但是,农村学校量大分布广,城乡二元分治的管理体制,对农村学校投入发展滞后于同区域的城镇学校,造成农村学校办学基础滞后于城市学校,学校管理水平、师资队伍建设等影响办学质量的关键性资源,依然是农村学校发展的瓶颈,这直接影响到农村学校办学质量。

  2.老百姓对农村学校认同度不高,引发“小规?!毖P挛侍?/strong>

  不论是哪一个县区市,都有一些被当地老百姓认为是教学质量高、师资水平高的幼儿园、中小学校等“品牌学?!?,但这些“品牌学?!蓖ǔJ浅乔?,农村学校不容易被老百姓认同。正是因为这一点,农村家长总是想方设法让孩子到城里念书。随着新型城镇化的发展,农村居民向城镇迁移更加便捷,让孩子在城里上学变成现实,结果农村学校就读学生人数急剧下降,如浙江省某市在校生少于300人的初中就有38所?!靶」婺Q!钡慕逃芾?、教学组织等带来新问题,它既是农村教育的新现象,又是农村教育的新问题。

  3.城乡学校管理政策存在隐性差异,农村学校师资队伍建设短板凸现

  各地为推进学校改革发展制定的政策,看起来城乡学校没有差异,甚至还出台一系列有利于农村学校发展的政策,比如教师的乡村学校工作津贴等。但实际上,隐性的差异是客观存在的,比如教研组织建设,教研组长通常是由城区学校老师担任,教师参加的各类教学竞赛、教育研究课题、教研成果评奖等教育教学活动,农村学校教师要取得突出成绩非常困难。因而,在农村教师看来是管理政策的“差异化”,这些“差异化”做法成为影响自身专业发展的重要因素,造成农村教师队伍的不稳定,尤其是农村学校骨干教师稳定难,留在农村学校工作的优秀校长、骨干教师人数少,难以建设市级(区、县级)名校长工作室、名师工作室,这样就形成了教师队伍建设的一个恶性循环,这就是名师少导致生源少,进而导致教师少,开展教研活动困难,优秀校长和骨干教师留住难,建设名师工作室、名校长工作室条件不足。

  4.农村学?!跋暗眯月浜蟆毕窒蠼涎现?,学校保守氛围较为普遍

  教育局对学校的考核评比,老百姓对学校的评价,通常认为农村学校不如城市学校,这样,在百姓和老师的认识中,农村学校办学质量不如城市学校似乎是“天经地义”、无法改变的事实。久而久之,农村学校就形成了“习得性落后”,认为农村学校超越不了城市学校。在这种惯性思维主导下,不少校长和教师认为在农村学校工作,就是“守摊子”,按部就班,上课下课批改作业,保证学生不出事,老师不缺课,课堂教学秩序正常运行。受这种保守思想影响,不少校长管理学校是照章办事,不会去主动寻求学校办学新思路、新想法,教师也一样保守、缺少进取和创新意识,新的教育技术不会用、不愿用、用不好,上课、备课、改作业“老一套”。

  二、在推进城乡教育共治共享中增强农村教育供给力

  引发农村学校困难和问题的原因是多方面的,但是,城市和农村生活环境与生活条件的差异、学校软硬件资源的差异、学生生源与成长条件的差异等,都是制约农村学校发展内生动力的重要缘由。因此,要推进农村学校的变革与发展,建设优质的农村教育,就需要消除这些差异,营造积极向上、改革创新、主动担当的学校发展氛围。这需要城乡教育统筹发展,以共治共享策略增强农村教育发展的供给力。

  1.城乡教育的共治共享,有助于区域教育的均衡化

  实现教育发展均衡化,重点是解决教育发展中的薄弱区域、薄弱环节,农村教育是区域教育均衡化发展的短板之一。以城乡教育共同体方式实现共治共享,是提升农村学校办学质量的有效措施。早在1998年9月1日,浙江省杭州市求是小学尝试以“名校连锁办学”方式接管城西蒋村商住区竞舟路配套新学校,通过求是小学“输出”品牌、师资和管理模式,实现新区配套学校超常规发展。2001年9月1日,该校以同样的方式成立华立星洲校区,获得成功。2004年9月,杭州市委、市政府出台《关于进一步推进基础教育改革和发展的若干意见》,提出在全市实施名校集团化办学战略。2006年9月和2007年9月,杭州市先后出台《关于实施中小学名校集团化战略的若干意见》和《关于进一步推进名校集团化战略的意见》。这两份“意见”进一步明确集团化办学基本做法是采用“名校+新?!?、“名校+弱?!?、“名校+农?!?、“名校+民办?!钡榷嘀职煅J?,强化名校优势,通过名校输出品牌、办学理念、管理方式、干部和优秀教师、现代教育信息技术等方式,发挥名校辐射与影响作用,实现优质教育资源的共享与再生的目的。

  2.城乡教育的共治共享,有利于盘活教师资源

  对于经济相对发达的区域来说,农村学校硬件办学硬件条件得到改善有望达成,甚至比市区学校办学设施更现代、校舍面积更大、环境更优雅。但是,优质师资缺乏是制约农村学校提升教育质量的关键因素。如何让有影响的名师、名校长等留在农村学校,潜心担负农村学校的治理与治教职责,这是破解农村学校发展的现实难题。实行集团化办学、城乡学校结对、师资挂职交流等协同、共享的举措,可确保向农村学校输送优质师资。2014年,浙江省教育厅发布深化教师教育改革的实施意见,提出建设教师发展学校计划,目标是使地方教育局、中小学和高校三方协同共建教师发展学校,组成推进中小学发展的新的教育共同体。这个共同体建设的一项重要任务是借助高校的学术资源、教师资源帮助中小学教师提升教育教学能力、促进专业发展。承担师范生培养任务的各所高校都在当地教育局支持下,选派高校教师到中小学担任教师发展学校校长或者中小学挂职副校长,或者在中小学建立博士工作站、教授工作站,带领中小学教师开展课堂教学研究,提高教育教学能力。

  3.城乡教育的共治共享,有助于提升区域教育治理效能

  建构城乡学校协调发展的工作机制,改变分而治之的做法,是促进农村学校发展有待完善的工作机制。这需要各级教育行政部门坚持新发展理念治理区域教育,把新发展理念贯彻到城乡教育协调发展全过程、全领域、全方位,统筹整个区域教育治理体系改革,着眼于区域教育治理一盘棋,全局谋划、整体布局、统一推进,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的区域教育发展新格局。

  因此,我们要以全局、协同、共享的思路探索城乡教育治理的新路径,创新城乡教育协同发展工作机制,增强农村教育发展的供给力,把好的教育理念、治校思路、优秀教师充实到农村学校,也有助于城市学校校长、教师更全面、更深入了解农村学校教育的特征、优势,便于城乡学校相互学习、优势互补,建构区域内外、城乡学校之间教育资源相互利用的循环系统,推动城市学校和农村学校管理能力、办学质量的双提高,提升区域教育治理效能。2017年11月1日的《浙江教育报》报道了浙江武义县从县级层面搭建农村学校班主任培训立体化全覆盖的研修网络案例。为解决农村学校班主任培训资源缺乏问题,全县采取建立优秀班集体建设工作研究室、班主任精英班、青年班主任读书沙龙等研修方式,分别针对农村新入职班主任、青年班主任、骨干班主任提供不同层次培训活动,解决了农村学校校长抓班主任校本培训资源不足的问题,也能够让城乡学校班主任有相互交流、相互理解、共同发展的机会。

  三、以城乡教育共治共享赋能农村教育的有效途径

  基础教育是整个教育事业发展的“地基”,是一个人成长的基础。我国地域广阔,社会经济发展差异客观存在,城市和乡村会长期存在,造成教育发展最突出问题是优质教育资源数量不足、空间布局不够合理,城乡区域教育差距较大,经济欠发达地区教育供给能力不足,幼儿教育和初中教育相对薄弱,特殊儿童与非本区域户籍居民子女入园入学难等问题,是影响人民群众对教育满意度的重要因素。因此,为乡村提供高品质学校教育资源,是建设优质乡村学校的基础性工作。我们要因地制宜,研究城乡教育发展的新要求,采取切实可行举措,调动各方面力量,汇聚各方面资源,营造大力发展乡村教育的氛围、条件,实现城乡教育的共治、协同、共享和创新发展,推动乡村教育的高质量可持续发展。

  1.建立农村学校资金保障工作机制

  农村教育历史欠账和长期投入不足密切相关。近些年,这一状况虽然得到显著改善,尤其是在经济发达区域的农村学校。但是,现在又面临生源少、教师少的新问题。如果按照生均拨款的工作机制给予乡村学校,“小规模乡村学?!钡娜粘T诵芯鸭涠倘??;褂幸蛭耸?、教师人数少,要开展校本培训等涉及学校发展、教师发展的专业活动都面临着困难。这就要求各地从城乡教育资金统筹使用的角度,合理制定中小学生均公用经费定额标准,使农村中小学生均公用经费定额标准达到城镇同类学校标准,逐步健全农村学校发展资金保障机制。

  2.建立统筹推进农村学校建设工作机制

  农村学校建设面临着布局调整、薄弱学校改造、学校信息化建设等工作。要做好这些工作,需要因地制宜做好农村学校调整、改造的发展规划,统一规划、分步实施。特别是规模小、条件差、质量低的农村学校,要加大扶持力度,逐步统一城乡学校办学条件,使农村学校达到省及国家规定的基本办学标准。与此同时,农村学校建设要尽早推进信息化建设工作,通过财政投入、社会参与、市场运作等手段,使农村初中、乡(镇)中心小学以及其它农村学校逐步建立计算机教室,基本完成农村中小学现代远程教育工程。要推进上述农村学校建设工作,必须要建立统筹协调工作机制,综合运用法律、行政、市场等手段,拓展地方财政、城区学校、社会力量等资源投入渠道,保障农村学校各项建设工作平稳有序推进。

  3.建立统筹推进农村学校内涵发展工作机制

  全面改造农村薄弱学校面貌,创造“互联网+”的办学条件,为农村学校发展创造基础条件。但是,学校质量提升,关键取决于学校师资水平、治校办学理念等涉及学校内涵发展的要素。如何从统筹协调共享的原则出发,为农村学校内涵提升建立协作共同体,这是推进农村教育质量提升的重要工作。结合现有的工作经验看,主要是建立城乡师资互通互换工作机制,比如城乡教师交流制度、县管校聘的师资管理制度,以及名校带弱校的集团化办学机制、高校与农村中小学结对发展机制等。

  4.建立服务“三农”发展的农村社区教育工作机制

  立足终身教育视野发展农村社区教育,是建设美丽乡村的重要工作。乡村的美丽,不仅在于环境的山青水秀,而且在于具有丰富的文化内涵,真正实现乡村的文明、富裕。这需依赖于农村社区教育的发达,需要通过社区教育 建立健全县、乡、村三级实用型、开放型的农民教育科技培训体系,特别是要发挥各类职业学校、成人文化技术学校和农村中小学作用,使这些教育机构成为技术培训与推广、劳动力转移培训和扶贫开发服务的基地。

  四、城乡教育共治共享赋能农村教育尤需强化政府担当

  要实现城乡教育共治、共享发展,推进乡村教育高质量可持续发展,就要强化政府担当,全面落实政府在实现城乡教育均衡发展、提升农村教育质量方面的主体责任。

  1.压实各级政府发展教育的责任

  地方政府是推进本地区基础教育高质量发展的主体,加大地方政府发展和管理本地教育的统筹权,使地方政府自觉担当基础教育高质量发展的主体责任。

  强化政府推动高质量农村教育发展的责任担当,要突出强化发展农村教育的政治使命,聚焦以改革推进农村教育发展的管理体制、工作机制的优化,在推进乡村振兴战略中抓紧抓实补强农村教育发展短板,既要推进农村基础教育的发展,又要发展职业教育、社区教育,着力构建农村终身教育体系。完成这些工作,尤其需要明确提升农村教育高质量发展的责任清单,完善地方政府履职尽责考核机制,实施以评促建、以评促改的工作思路,增强地方政府在发展农村教育中的责任担当。如浙江省在明确教育改革职责、压实教育改革责任的前提下,建立教育强县考核评估机制,根据《教育法》提出“三个增长”和“两个提高”要求,建立教育投入目标责任考核机制,把教师工资、学校公用经费、危房改造和校舍建设经费到位情况列入市县党政一把手和领导班子科技进步目标责任制考核内容。对于入选省教育强县强镇与各类等级的重点学校,分别由省委、省政府和省教育行政部门授予称号和匾牌,这些都将列入县级政府及其主要负责人政绩考核的重要内容,作为表彰奖励等方面的重要依据。与此同时,建立“教育强县”定期检查制度,督促不符合条件的教育强县进行整改,整改无效的,取消教育强县称号。这些举措为农村教育优质、均衡发展提供工作机制的保障。

  2.探索多渠道筹措教育经费的工作机制

  教育经费投入是制约教育改革发展的关键问题之一。要坚持以政府投入为主、多渠道筹措经费的工作总思路,发挥市场调配资源的优势破解教育融资难题,建立行之有效的教育经费筹措工作机制。除逐年加大教育的财政投入外,征足用好教育费附加,落实农村税费改革后转移支付基数资金,运用土地置换政策、开展银校合作、建立教育成本分?;频却胧?,盘活学校资产,解决学校办学资金不足的困难。

  在探索多渠道筹措教育经费工作机制过程中,必须把农村义务教育经费全面纳入公共财政保障范围。坚持“保工资、保运转、保安全”的底线要求,将教师工资、地方津(补)贴、公费医疗等社会保障经费、公用经费、校舍建设维修经费要全额纳入政府预算,并确保足额安排,这是确保农村教育发展经费供给的底线。

  同时,要研究特殊区域、特殊学校的经费保障问题。省级财务必加大对经济困难县(市)的财政转移支付力度,确保各地对农村义务教育财政性教育经费的供给,并确保逐年增加。如浙江省早在2004年11月12日发布的《浙江省人民政府关于进一步加强农村教育工作的决定》指出,农村中小学生均公用经费定额标准逐步达到城镇同类学校标准,要完善农村中小学教师工资县级财政统发制度,要加强对进城务工就业农民子女教育的支持和管理,坚持流入地政府为主和公办学校为主、农民工子女学校为辅的方针,把进城务工就业农民子女教育纳入当地教育发展规划,使进城务工就业农民子女在教育教学活动中与当地居民子女享受同等待遇。同年发布的《关于进一步做好流动儿童少年义务教育工作的意见》再次强调,教育行政部门要把流动儿童少年义务教育工作纳入当地普及九年制义务教育工作范畴,建立流动儿童少年接受义务教育的经费筹措保障机制。流入地政府财政部门要对接收流动儿童少年的学校按照当地生均经费和流动儿童少年学生人数给予拨款。这些政策的实施,为浙江省义务教育均衡化发展目标的实现提供制度保障。

  3.前瞻性地精准研制学校发展规划

  提高农村学校建设力度,使学校教育环境城乡无差异。建设美丽农村学校校园、提供现代化的学校设施条件,这是提高农村学校办学水平的重要条件。对此,浙江省的做法是有启示意义的。其一,实施“浙江省九年义务教育万校标准化建设工程”,改善中小学办学条件。实现基础教育均衡发展、公平发展、优质发展,首要任务是使各类中小学校园布局合理、结构安全、环境优美、设施齐全。实施“浙江省九年义务教育万校标准化建设工程”,目标就是要提高区域之间、城乡之间、学校之间均衡发展程度,使中小学达到国家和省规定的办学标准。其二,实施“教育对口支持工程”,通过加大对省内欠发达地区基础教育扶持力度,解决发达区域与欠发大区域、以及特殊群体公平享受教育问题。其三,通过实施“农村中小学家庭经济困难学生资助扩面工程”等措施,保障“三残”、弱智、女童、民工子女、少数民族孩子同步接受九年义务教育权利。早在2006年秋季入学开始,实施免收义务教育杂费政策,实施“农村中小学家庭经济困难学生资助扩面工程”,重点资助享受最低生活保障家庭的子女、“五?!奔彝プ优?、烈士子女、社会福利机构监护的未成年人、残疾儿童少年、少数民族子女等,免交课本费、作业费、住宿费,使其顺利接受小学到高中教育。

  4.建立教师资源共享工作机制

  教师资源是制约农村学校发展的瓶颈。农村学校优质教师数量不足,职业发展高原现象严重,音体美等学科师资更加紧缺。因此,解决城乡教师队伍管理的共治、教师资源的共享问题,是现阶段破解农村学校师资队伍建设难题的有效举措。

  结合近期师资管理改革看,要研究县管校聘改革带来教师管理机制创新问题??蒲韪?、科学考核、科学交流,以促进城乡师资的合理流动,优化城乡师资配置。要重视教师的使用和培养的结合,提高国培计划、省培计划的实效性、针对性,重视解决教师特别是农村教师的工作待遇,切实解决好2018年8月提出的教师工资待遇“不低于公务员”的基本目标,加大对优秀农村教师、长期扎根农村教育的教育工作者的职业荣誉感的塑造与宣传,提升教师职业幸福感。比如,浙江省从“十一五”起先后实施农村中小学教师素质提升工程和“领雁工程”,全面落实省政府规定各地财政按每年不少于当地教职工工资总额3%的比例安排教师培训专项资金,提高农村中小学教师编制标准,改造农村教师集体宿舍,设立“浙江省农村教师突出贡献奖”,实施农村教师任教津贴等。这对引导全社会尊师重教、广大教师从城市走向乡村产生积极作用。

  实现城乡教育的共治共享,共扬城乡教育优势,是推进城乡教育高质量发展、全面实现教育均衡化目标的有效之举。唯有如此,才能使教育在决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚之年展现力量,实现习近平总书记在第36个教师节给全国广大教师的慰问中提出的“用爱心和智慧阻断贫困代际传递,点亮万千乡村孩子的人生梦想”的基本要求。

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作者简介

姓名:舒志定 工作单位:湖州师范学院

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