首页 >> 法学
机关运行保障立法的意义、原则和任务
2020年09月18日 09:22 来源:《中国法学》(京)2020年第1期 作者:马怀德 字号
2020年09月18日 09:22
来源:《中国法学》(京)2020年第1期 作者:马怀德

内容摘要:

关键词:

作者简介:

  保障机关的正常运行,是确保各级国家机关能够充分履行公共职能、服务于党和国家中心工作、实现党和国家战略目标的必要前提。目前,十三届全国人大常委会已将“机关运行和行政事业性国有资产管理方面的立法项目”列入立法规划,对机关运行保障立法展开研究具有重要意义。本文拟从机关运行保障工作的法律界定入手,引入内部行政法和公物法的研究视角,对机关运行保障立法的意义、应当遵循的基本原则以及立法应当关注的重点问题展开分析,旨在为机关运行保障立法提供参考。

  一、机关运行保障的概念与性质

  (一)机关运行保障的概念界定

  机关运行保障需要统筹安排并优化配置机关运行所需的经费、资产、服务等要素,从而为机关高效有序运行提供物之保障。尽管从广义上看,保障机关正常运行还需要有适当的机关工作人员,因为组织的运作毫无疑问必须依由具体的人来展开,但从行政组织法体系化的角度出发,机关工作人员的相关内容应当交由公务员法相关规范来集中调整。即按照大陆法系国家的理论,机关运行保障主要属于作为行政“物之手段”的公物利用问题,而机关运行中的人员则由作为行政“人之手段”的公务员法调整。

  (二)机关运行保障的法律性质界定

  机关运行是一种受法拘束的活动。其中对于资金的安排与使用受到预算法的拘束,对于资产和相关服务的保障则主要受到公物法的调整。具体到本文所关注的问题上,可发现机关运行保障中的大部分活动在性质上均属于行政公物的设定与利用问题,如机关办公用房的配置、公务用车和办公设备的购买使用与维护等。

  二、机关运行保障立法的重要意义

  (一)落实全面依法治国战略,实现机关运行保障法治化

  改革开放后,我国历经多次机关后勤和机关事务管理体制改革,但均属于行政系统内部的自我调整,相关要求散见于各类规范中,尚未形成高位阶的立法作业。在机关运行改革已经取得一定进展、各类规范收到一定效果的背景下,筹划对机关运行进行系统立法,对于推进机关运行法治化,落实全面依法治国战略部署上具有重要意义:一是能够系统总结、提炼、吸收中央和地方机关在机关运行保障中所积累的法治经验,探索建立既具有现代化特点,又符合我国国情的机关运行保障制度;二是能够对十八大以来机关运行方面的改革成果予以固化,为机关运行提供法治化的保障;三是将相关行政法规、党内法规、规范性文件的要求以国家法律的形式体现,扩大规范的适用范围,统筹解决机关运行中规范整体性不强、位阶偏低、内容分散、效力不足等问题,提升机关运行立法的系统性和有效性。

  (二)推进国家治理现代化进程,实现机关运行保障的现代化

  国家机关是国家行使权力的关键所在,保障其良好运行是国家进行有效治理的基本前提。与我国国家机构建设的现代化路径相契合,机关运行保障的逻辑同样遵循日趋现代化的发展趋势:其一,机关运行保障的重点从对公职人员生产生活的全面保障,转向更加单纯的机关功能保障,保障措施的福利属性降低、公共属性增加,属人性降低、属事性增加;其二,从以配额、定额为主的封闭供给制,逐渐转向相对开放的社会化、市场化路径,资源配置的效率进一步提高;其三,从原则性的指导意见到十八大后密集出台的党内规范,制度的刚性约束逐渐增强;其四,在改革路径上,以国务院等中央机关为先导,逐渐推进由中央到地方的机关运行保障改革。如同历次国务院机构改革后机关后勤管理模式的适当调整一样,在机构改革任务总体完成的情况下,机关运行保障工作同样需要从体制、机制、具体路径等方面进一步更新,以适应国家治理现代化的需求。

  (三)助推全面从严治党向纵深发展,实现机关运行保障规范化

  对机关运行提供物之保障,主要集中在经费、资产和服务三个领域。这些领域是公共资源配置和利用的核心环节,所涉资源总量大,存在较高的廉政风险,既是贯彻全面从严治党的重点环节,也是新闻媒体和社会公众高度关注的热点领域。推进机关运行保障立法,以国家立法的形式系统总结提炼和固化党的十八大以来机关运行保障领域的有效经验和制度成果,将“厉行节约、反对浪费”的政治要求规范化和法律化,有利于巩固改革所取得的成效、防止不正之风反弹、从深层次解决问题,有利于持续推进落实中央“八项规定”及其实施细则精神,助推全面从严治党向纵深发展。

  (四)完善中国特色社会主义法治体系,推进国有财产法律规则的澄清

  首先,机关运行保障财产中绝大部分属于国有财产,但其设立、利用的规则显然与矿藏、水流等自然资源和国有企业的经营性资产即财政财产有着显著差异。在缺乏统一国有财产法的情况下,通过各个领域单行立法明确不同种类国有财产所适用的规则具有现实意义。其次,对于机关运行保障中的主要物资来说,无论其属于公共所有抑或私人所有,大部分均属于行政公物?;卦诵斜U狭⒎梢圆捎霉锓ǖ睦砺厶逑涤胨悸?,对该部分公物的设立、命名、利用、处置等规则进行规定。

  三、机关运行保障的基本原则

  (一)依法行政原则

  对机关正常运行的保障并不仅仅涉及机关内部的秩序维护,还关涉到公务活动的正???,间接服务于公共利益,具备了公共面向。公民基本权利的保障与行政效率的高低、行政活动的正常运行有着紧密关联,倘若缺乏适当的行政公物与条件作为保障手段,国家机关非但无法正常运行,同时也无法给予私主体充分的权益保障。在机关运行保障中贯彻依法行政原则,需要实现机关运行保障机关的组织与权限合法、机关运行保障的范围和事项合法、标准合法、程序合法、手段合法。

  (二)精简、效能原则

  精简原则既是指导国家机构组织设置的重要原则,同时也在国家机关运行层面上包含重要的规范意义:第一,国家机关应当在组织上精简。第二,国家机关应当在人员上精简。上述两项要求均有助于在整体上削减机关运行的成本与开支,减少机关运行保障的财政负担。第三,在机关运行保障的具体事务上,应当以精简原则为指导组建机关事务工作机构,通过相对集中管理、向社会购买服务等多种方式减少成本,实现机关运行保障工作本身的精简。在效能原则的解释和适用方面,有学者提出,行政机关应当以尽可能少的行政成本获取最大程度的目标,即以最小的成本投入来实现既定的行政目的,同时要求已投入的成本能够最大限度地实现行政目的具体到机关运行保障上,可通过“成本—收益”的分析考量来确保这一要求的实现。

  (三)节约原则

  作为国家基本制度条款的《宪法》第14条第2款规定:“国家厉行节约,反对浪费”,这意味着“厉行节约”不仅仅是对国家机关的直接拘束,同时还成为一项国家基本方针政策。具体到机关运行保障上,厉行节约的规范解释可以从以下两个方面展开:第一,从总体而言,在制定国家机关运行保障的标准与计划时,应当坚持资源供给要与社会经济发展的总体水平相适应,不能超出社会经济的发展阶段和财政的承载能力,否则即属于过度保障,构成浪费。第二,对某一具体机关而言,为保障其正常运行而计划和配置的资源应当与该机关的合理需求相匹配,以机关履职的实际需要为限,禁止形成资源冗余。当然,与此同时也要注意的是,厉行节约不应当以牺牲履行公共职能的有效性为代价,否则同样会对公共利益造成负面影响。

  (四)公开、透明原则

  机关运行保障作为消耗公共资源、提供公共价值的行政活动,理应公开、透明?;卦诵斜U闲畔⒂Φ币怨?,不公开为例外,除国防、外交、保密等特殊部门的涉密信息外,需向社会主动公开运行经费与其他相关信息。在确?;拘畔⒐耐?,应当着力于进一步提升公开质量,例如细化机关运行经费公开科目的内容,要求公开机关进行更多技术化处理和解释说明,以更加便利的方式方便公众的查询监督。

  四、机关运行保障立法的主要任务

  (一)划定机关运行保障立法的主要调整范围

  机关运行保障立法应当在《机关事务管理条例》的基础上进一步扩大调整范围。从全面规范各级各类国家机关运行、加强对各级各类国家机关约束的角度出发,借鉴《监察法》所贯彻的“全覆盖”思维,将由财政保障运行经费的所有国家机构和人民团体纳入调整范围。这一范围可以包括中国共产党与各民主党派机关、人大及其常委会机关、各级政府、监察委员会、法院、检察院、政协各级委员会机关和其他人民团体机关,以及参公管理的事业单位机关。

  (二)明确机关运行管理体制与职权界限

  一级预算部门原则上只设一个机关事务管理机构,适当整合发展改革、财政等部门的职权,总体负责机关运行保障工作的发展规划、标准制定、资源总体配置、监督管理等职责,并对机关运行保障工作进行整体统筹?;卦诵斜U狭⒎晌卦诵斜U系募型骋惶峁┬形ㄉ系囊谰?,未来在制定国务院部门组织法和地方各级人民政府部门组织法时,在组织法中对机关运行保障部门的相关职权和功能予以明确,从而保障职权合法性。同时,应当妥善设定统一集中的权限范围,从现实情况出发,在相对集中统一之外,有两类分权应该承认,一是在机关运行保障部门的集中统筹、统一规划之下,政府其他职能部门应当在各自职责范围内做好机关运行保障工作,如财政部门依然承担预算管理职责,建设部门在机关办公用房建设的主管机关。二是除集中统一办公等情形外,各机关的运行保障日常工作原则上仍然由各机关自行承担。

  (三)明确相关资产的利用规则

  机关运行保障中主要涉及资金保障、资产保障和服务保障三大领域。其中资金保障受到《预算法》等法律的约束,服务保障多通过社会化的方式提供,资产保障目前尚缺乏系统的制定法规则,应当成为立法重点解决的问题之一。从性质上看,国家所有的办公用房、公务用车等资产属于公有的行政公物,应当符合行政公物的设立与利用规则。

  (四)完善机关运行保障社会化的制度安排

  机关运行保障立法应当进一步明确社会化的范围和路径。总体而言,除了涉密、涉及国家安全等核心利益的高风险和特殊事务外,当相关事务通过整体外包、服务购买等社会化形式,能够以较小成本实现较大收益时,即应当推进社会化的开展。具体来说,推进机关运行保障的社会化首先应当在机关服务供给中实现,如会议组织、公务接待等服务,对行政专业能力并无任何要求,以市场化的方式运行能够减少机关常备接待人员和场所的开支,大幅实现组织规模和人员数量的精简,减少财政负担。其次,在资产管理领域,在符合精简效能和厉行节约原则的前提下,同样应当引入市场化供给的形式,将传统上需要由公共资产予以保障的工作交由社会力量提供。

  (五)确立机关运行保障的监督机制

  从权责一致这一基本要求出发,在相对集中统一的管理体制基础上,应当明确机关运行保障主管部门的监督检查职能。财政、审计等部门则按照相关法律法规的规定就机关运行保障中的特定问题如预算、决算等进行专门监督。需要注意,对机关运行保障的监督并非是静态的合规监督,还应当加入动态的评估、反馈、调整等机制。同时,除行政系统内部的自我监督外,立法还可以探索确立可行的异体监督模式,以丰富监督路径,增强监督实效。

作者简介

姓名:马怀德 工作单位:中国政法大学

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:赛音)
W020180116412817190956.jpg

回到频道首页
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们
日本一本到道一区免费,使劲揉着她的大胸视频,青草青草久热精品视频